Perjanjian Air Indus: Membetulkan Rekod, Memelihara Undang-Undang
Pada 9 Mei tahun ini, Malay Mail menerbitkan artikel dua bahagian oleh P.K. Saxena bertajuk "Indus Waters Treaty: Asymmetric obligations, unequal concessions and Pakistan's weaponisation". Artikel itu bukan sekadar mengkritik Pakistan, tetapi cuba mengubah Perjanjian Air Indus sebagai satu ketidakadilan sejarah kepada India, menggambarkan penggunaan prosedur perjanjian oleh Pakistan sebagai halangan, dan mempertahankan keputusan India untuk menangguhkan perjanjian itu sebagai pembetulan yang sah terhadap satu perjanjian yang didakwa tidak seimbang.
Apabila hujah sebegitu memasuki ruang awam, ia membawa berat institusi walaupun secara rasmi dinyatakan sebagai pendapat peribadi. Oleh itu, rekod perlu dibetulkan dengan teliti, profesional dan tegas dari pihak Pakistan.
Perjanjian air kekal kerana fakta dijaga, kewajipan tidak dikaburkan, dan naratif unilateral tidak dibiarkan menjadi andaian awam. Jika bekas pegawai perjanjian membentangkan langkah-langkah keselamatan sebagai ketidakadilan, penyelesaian pertikaian sebagai senjata, dan penggantungan unilateral sebagai keputusan yang betul, diam akan merisikokan menormalkan pandangan yang tidak sah dari segi undang-undang dan berbahaya dari segi strategik. Perjanjian Air Indus terlalu penting untuk diserahkan kepada penulisan rungutan.
Saxena bermula dengan fakta benar tetapi membuat kesimpulan yang salah. India adalah hulu sungai di Sungai Barat sebelum memasuki Pakistan, dan kawasan pertanian Pakistan sangat bergantung kepada aliran yang boleh dipercayai. Tetapi itulah sebabnya Perjanjian itu wujud. Ia tidak lahir dari kemurahan hati India. Ia lahir dari kerentanan akut yang dicipta oleh Partition dan krisis air terusan April 1948, apabila Punjab Timur (India) menghentikan bekalan ke Punjab Barat (Pakistan) selepas tamatnya perjanjian sementara. Kejadian itu menyebabkan kawasan Pakistan kekurangan air pada saat pertanian kritikal dan meninggalkan ketakutan berterusan bahawa kawalan hulu boleh digunakan untuk menentukan kelangsungan hilir.
Perjanjian itu menggantikan budi bicara hulu dengan kewajipan undang-undang. Perjanjian Inter-Dominion pada 4 Mei 1948 mencatatkan pertikaian langsung mengenai bekalan air terusan oleh Punjab Timur ke Punjab Barat. Perjanjian kemudiannya menggantikan perjanjian sementara itu dan menetapkan penyelesaian yang berkekalan. Tujuannya bukan sentimen. Ia adalah kepastian.
Pembetulan yang sama diperlukan untuk cadangan Bank Dunia 1954. Saxena menyenaraikan elemen cadangan itu — tiada air Chenab di Marala untuk India, tidak mengalihkan kira-kira 6 MAF dari Chenab, meninggalkan beberapa pembangunan hulu yang dirancang dan tiada pembangunan air di Kutch dari sistem — seolah-olah ia membuktikan India dihukum kerana kerjasama. Ia membuktikan sesuatu yang lain: idea utama Bank adalah saling berdikari. Pengeluaran bersejarah perlu diteruskan, walaupun tidak semestinya dari sumber sedia ada, dan setiap negara perlu mengawal kerja yang membekalkan perairan yang diperuntukkan. Secara praktikal, penyelesaian itu perlu mengelakkan keadaan di mana Pakistan kekal bergantung kepada kerja yang dikawal India untuk air yang memberi makan sawahnya.
Kewaspadaan Pakistan antara 1954 dan 1958 bukanlah strategi kelewatan semata-mata. Pakistan diminta melepaskan pergantungan bersejarah pada Sungai Timur. Oleh itu, ia perlu tahu sama ada Sungai Barat, disokong oleh kerja gantian dan simpanan, benar-benar dapat mengekalkan terusan dan kawasan perintah yang bergantung kepada bekalan Ravi, Beas dan Sutlej. Peruntukan kertas yang meninggalkan sawah kering bukanlah penyelesaian. Ia akan menjadi bencana kejuruteraan dan kemanusiaan. Desakan untuk kerja gantian bukanlah halangan. Ia adalah syarat asas untuk menjadikan Perjanjian berfungsi.
Tuntutan Saxena yang paling ketara ialah Pakistan "mengawal" kira-kira 80 peratus sistem manakala India hanya menerima kira-kira 20 peratus. Ini adalah aritmetik hidrologi yang digunakan sebagai retorik politik. Pakistan tidak mengawal secara fizikal Sungai Barat sebelum memasuki Pakistan. India berada di hulu pada bahagian sungai tersebut. Oleh itu, Perkara III Perjanjian memerlukan India membiarkan air Sungai Barat mengalir dan tidak mengganggunya kecuali untuk kegunaan terhad yang dibenarkan secara jelas oleh Perjanjian. Pakistan adalah penerima hilir hak undang-undang; ia bukan pengawal hulu sungai.
Perlu difahami bahawa tawar-menawar sebenar bukanlah amal, atau hanya volumetrik, ia adalah quid pro quo. Pakistan meletakkan Perjanjian di hadapan Mahkamah sebagai penyelesaian tiga tawar-menawar yang berkaitan iaitu Tawar-menawar Keamanan, di mana risiko kawalan fizikal hulu ke atas air digunakan secara paksaan selepas Partition ditukar menjadi rangka kerja undang-undang yang mengikat; Tawar-menawar Perjanjian, di mana enam sungai utama dibahagikan mengikut sungai — Sungai Timur kepada India dan Sungai Barat kepada Pakistan, dalam setiap kes tertakluk kepada pengecualian nyata Perjanjian; dan Tawar-menawar Hidro Aliran Sungai Barat, di mana penggunaan yang dibenarkan India ke atas Sungai Barat, terutamanya penjanaan hidroelektrik, dibenarkan tetapi dihadkan ketat oleh Perkara III dan Lampiran C, D dan E.
Walaupun India tidak mengambil bahagian dalam prosiding Mahkamah, namun, di Suruhanjaya Indus Tetap dan dalam prosiding Pakar Neutral Baglihar yang diadakan pada 2005-06, India menentang rangkaian itu, sebaliknya bergantung pada bahasa Mukadimah "penggunaan yang paling lengkap dan memuaskan" dan pada pembangunan optimum sungai, sambil berhujah bahawa ketakutan Pakistan terhadap senjata adalah tidak berasas dan Perjanjian itu tidak direka untuk memastikan India tidak boleh mengurangkan aliran ke Pakistan. Jawapan Mahkamah, selepas mempertimbangkan kedudukan India yang tersedia dalam rekod, bukanlah membaca Mukadimah sebagai piagam untuk pembangunan unilateral maksimum oleh India, atau oleh mana-mana pihak. Ia memutuskan bahawa penggunaan yang lengkap dan memuaskan dicapai melalui persempadanan yang stabil, muktamad dan koperatif mengenai hak dan kewajipan masing-masing pihak.
Itulah sebabnya Sungai Barat tidak boleh digambarkan sebagai perairan di mana India hanya merasmikan akses semasa ia melalui wilayah yang didudukinya. India memperoleh kemuktamadan undang-undang ke atas Sungai Timur selepas Tempoh Peralihan; Pakistan memperoleh akses yang dilindungi undang-undang ke Sungai Barat, bukan sebagai hak mutlak untuk mengecualikan setiap penggunaan India, tetapi melalui kewajipan India untuk membiarkan mengalir dan tidak mengganggu kecuali untuk kegunaan yang ditetapkan Perjanjian. Mahkamah menyatakan bahawa, walaupun Perjanjian itu bukan perjanjian sempadan, ia mempunyai objektif yang serupa dalam kepentingan dan ketahanan dengan perjanjian sempadan. Ia kemudian menentukan bahawa objek dan tujuan Perjanjian bukan semata-mata untuk memperuntukkan Sungai Timur kepada India dan Sungai Barat kepada Pakistan untuk "penggunaan yang lengkap dan memuaskan", tetapi juga untuk menyempadankan secara terperinci kewajipan India hulu di Sungai Barat untuk memastikan akses selamat dan berterusan Pakistan ke perairan tersebut — hasil yang dirangka Pakistan sebagai Tawar-menawar Hidro. Oleh itu, India boleh menjana kuasa hidroelektrik di Sungai Barat, tetapi hanya melalui projek yang mematuhi Perjanjian dan dalam had yang ditetapkan oleh Perkara III dan Lampiran D; had tersebut hendaklah ditafsirkan dengan ketat, walaupun tidak begitu ketat sehingga menafikan kapasiti India untuk menjana kuasa hidroelektrik daripada projek yang dibina mengikut Perjanjian.
Hujah kewangan juga diputarbelitkan. Saxena mengatakan India membayar sekitar 62 juta paun untuk menyokong infrastruktur di Azad Jammu dan Kashmir dan, sebenarnya, membayar untuk memberikan air. Perkara V menyatakan sebaliknya. Sumbangan tetap India dibuat kerana Pakistan terpaksa membina kerja gantian untuk menggantikan, dari Sungai Barat dan sumber lain, bekalan pengairan di Pakistan yang pada 15 Ogos 1947 bergantung kepada Sungai Timur. Wang itu masuk ke Dana Pembangunan Lembangan Indus yang ditadbir oleh Bank Dunia. Perjanjian itu juga menyatakan bahawa sumbangan itu tidak memberikan India hak untuk mengambil bahagian dalam keputusan Pakistan mengenai kerja tersebut.
Oleh itu, 62 juta paun bukanlah amal, bukan pampasan untuk Pakistan, dan bukan bayaran untuk infrastruktur di Azad Jammu dan Kashmir dan Pakistan. Ia adalah sebahagian daripada harga penyelesaian tawar-menawar yang memberi manfaat kepada India: Sungai Timur tersedia untuk kegunaan tanpa had India selepas peralihan, manakala Pakistan menanggung beban membina semula sistem pengairan yang luas. Kerja gantian — termasuk empangan besar, benteng, sifon dan terusan penghubung antara sungai — bukanlah simbolik. Ia adalah asas fizikal tanpa Perjanjian itu tidak dapat dilaksanakan.
Saxena mengadu bahawa Perjanjian itu mengenakan sekatan satu arah ke atas India. Dalam satu erti kata, ia berbuat demikian. Dalam undang-undang dan kejuruteraan, itulah maksudnya. India adalah hulu di Sungai Barat. Sebuah negara hilir tidak boleh memanipulasi aliran hulu dengan cara yang sama seperti negara hulu boleh menjejaskan aliran hilir. Sekatan ke atas penyimpanan, kolam, alur keluar, limpah, pengambilan dan operasi oleh itu bukanlah hukuman. Ia adalah langkah keselamatan yang menjadikan hak hilir nyata.
Ia juga tidak betul bahawa Pakistan tidak menerima kewajipan. Pakistan menyerahkan pergantungan bersejarah pada Sungai Timur, menjalankan program gantian, menerima penamatan sebarang hak selepas peralihan untuk pelepasan dari Sungai Timur, dan kekal tertakluk kepada kewajipan Perjanjian mengenai data, kerjasama dan bahagian serta anak sungai yang ditetapkan. Perkara VI mengenai pertukaran data, Perkara VII mengenai kerjasama masa depan dan Perkara VIII mengenai Suruhanjaya Indus Tetap bukanlah peruntukan hiasan. Ia adalah sebahagian daripada tawar-menawar untuk kedua-dua pihak.
Inilah sebabnya mengapa tuduhan menghalang hidrokuasa mesti ditangani dengan berhati-hati. Pakistan tidak mengatakan India tidak boleh membina di Sungai Barat. Perjanjian itu sendiri membenarkan hidrokuasa aliran sungai. Tetapi projek tidak sah hanya kerana ia dilabel aliran sungai. Ia mesti mematuhi Lampiran D. Alur keluar rendah, limpah berpintu, pengambilan tenggelam, kolam, papan bebas dan peraturan operasi bukanlah perkara remeh teknikal. Ia menentukan berapa banyak kawalan yang boleh dilakukan oleh pengendali hulu ke atas masa, volum dan kebolehpercayaan aliran hilir. Pakistan juga tidak kehilangan hak untuk membantah kerana projek mungkin, dalam beberapa keadaan, menawarkan manfaat aliran terkawal atau pengurangan banjir. Projek mungkin mempunyai manfaat yang mungkin dan masih gagal ujian Perjanjian.
Award 8 Ogos 2025 mengenai Isu Am dan Award Tambahan 15 Mei 2026 mengenai Pondage adalah berkaitan secara langsung di sini. Award ini menangani soalan umum mengenai Lampiran D dan menjelaskan bahawa kekangan Perjanjian didahulukan. Amalan kejuruteraan kontemporari tidak boleh mengatasi Perjanjian. Reka bentuk tidak sah kerana ia optimum untuk India; ia mestilah reka bentuk yang boleh dicapai secara praktikal dalam kekangan yang diterima India. Mahkamah juga menjelaskan isu mengenai alur keluar rendah, limpah berpintu, pengambilan turbin, kolam dan papan bebas. Itu sahaja menafikan dakwaan bahawa bantahan Pakistan hanyalah alat politik.
Saxena bergantung pada Baglihar, Kishenganga, Pakal Dul dan Tulbul sebagai contoh halangan sistematik. Kesimpulan yang lebih tepat ialah projek ini menimbulkan persoalan Perjanjian yang sebenar. Baglihar tidak boleh ditukar menjadi lesen am untuk semua projek India masa depan. Mahkamah telah menolak pendekatan itu, memegang bahawa penentuan Pakar Neutral hanya mengikat untuk perkara tertentu yang diputuskan dan bukan duluan kekal untuk setiap reka bentuk hidrokuasa masa depan di Sungai Barat.
Sama juga, penggunaan Perkara IX oleh Pakistan tidak boleh dipanggil senjata tanpa menyerang Perjanjian itu sendiri. Perkara IX digubal kerana pihak tahu bahawa soalan, perbezaan dan pertikaian akan timbul. Award 6 Julai 2023 Mahkamah mengenai Kecekapan menolak bantahan India dan mengesahkan bahawa Mahkamah berwibawa untuk mendengar pertikaian yang dikemukakan di hadapannya. Ketidakpartisipasian India tidak menjadikan penggunaan Pakistan menyalahi undang-undang. Ia menjadikan penelitian teliti Mahkamah terhadap rekod lebih penting - dan Mahkamah telah merekodkan bahawa ia mengambil langkah untuk memahami kedudukan India dari bahan yang ada.
Saxena mengatakan Pakistan menimbulkan naratif "penceroboh air" terhadap India yang telah mematuhi dengan teliti selama beberapa dekad. Walaupun India mematuhi semasa perang 1965, perang 1971 dan konflik Kargil, itu adalah prestasi kewajipan yang mengikat, bukan kredit yang kemudiannya boleh dibelanjakan untuk menggantung Perjanjian. Fakta sejak April 2025 menjadikan tuduhan terhadap Pakistan mustahil untuk diterima pada nilai muka. India mengumumkan bahawa Perjanjian itu akan "ditangguhkan". Pakistan menjawab bahawa "penangguhan" tidak mempunyai makna undang-undang dalam Perjanjian, bahawa Perkara XII(4) mengekalkan Perjanjian berkuat kuasa sehingga ditamatkan oleh perjanjian yang disahkan dengan sewajarnya antara kedua-dua Kerajaan, dan bahawa tuduhan keganasan yang tidak berasas, yang ditolak Pakistan, tidak boleh digunakan untuk menggantung perjanjian perkongsian air di luar rangka kerja Perjanjian.
Award Tambahan Mahkamah pada 27 Jun 2025 menyokong titik undang-undang yang penting. Perjanjian itu tidak mengandungi kuasa penangguhan atau penggantungan unilateral. Perkara XII(4) mencerminkan niat bahawa Perjanjian terus berkuat kuasa melainkan ditamatkan oleh perjanjian bersama. Mahkamah juga memutuskan bahawa kedudukan penangguhan India tidak boleh menjejaskan kecekapan berterusan Mahkamah. Kesimpulan itu penting kerana ia menolak idea bahawa pihak boleh melarikan diri dari prosedur Perjanjian dengan mengumumkan kedudukan politik unilateral selepas penyelesaian pertikaian sudah berjalan.
Dimensi hak asasi manusia bukanlah retorik. Komunikasi Prosedur Khas PBB bertarikh 16 Oktober 2025 dan diumumkan pada Disember 2025 merekodkan bahawa sungai Indus mengairi kira-kira 18 juta hektar tanah ladang di Pakistan, sekitar 80 peratus tanah pertaniannya, dan menyumbang secara besar kepada ekonomi Pakistan. Ia memberi amaran bahawa gangguan melalui pengisian kolam, operasi takungan, pelepasan pintu atau pelepasan sedimen boleh menjejaskan hak kepada air, makanan, mata pencarian, kerja, alam sekitar dan pembangunan. Air tidak boleh digunakan sebagai cara tekanan politik. Itu bukan propaganda Pakistan; ia adalah kebimbangan hak asasi manusia yang serius.
Surat-menyurat baru-baru ini mengukuhkan mengapa jentera Perjanjian adalah penting. Pada Mei 2025, Pakistan membangkitkan kebimbangan serius mengenai aliran Chenab yang tidak normal di Marala, termasuk puncak 78,276 kusek diikuti penurunan kepada 1,527 kusek, dengan hujan yang tidak ketara ditunjukkan oleh rekod yang ada. Begitu juga, Pakistan menulis kepada India lagi pada Disember 2025 apabila variasi yang ketara dan mendadak diperhatikan di Sungai Chenab di Marala, dengan aliran menurun serendah 870 kusek. Pada Mei 2026, Pakistan sekali lagi menulis mengenai variasi mendadak di Chakothi di Jhelum dan Marala di Chenab, termasuk penurunan di Marala dari 21,887 kusek kepada 5,689 kusek dalam tetingkap peristiwa. Pakistan meminta penjelasan, data operasi dan pemeriksaan. Ini bukan bantahan teater. Ia adalah permintaan yang mesti dibuat oleh Pesuruhjaya hilir apabila variasi mengejut menjejaskan pengurusan benteng dan terusan dan apabila pematuhan Perjanjian perlu disahkan. Dengan perkembangan terkini termasuk pengumuman India tentang pengalihan Chenab ke Beas, hujah India bahawa ketakutan Pakistan terhadap senjata tidak berasas kini jauh dari hipotesis.
Perkara yang sama berlaku untuk maklumat projek. Apabila laporan muncul mengenai Dulhasti Tahap-II, Pakistan tidak menolak pembangunan pada prinsipnya; ia meminta pemberitahuan Perjanjian rasmi, butiran reka bentuk, kolam dan data operasi, dan perundingan. Apabila laporan muncul mengenai Sawalkot, Pakistan meminta maklumat dan status terkini. Apabila NHPC mengeluarkan tender mengenai menjadikan alur keluar bawah empangan Salal beroperasi, Pakistan merujuk kedua-dua Perjanjian dan Perjanjian Salal 1978, yang memerlukan kerja alur keluar ditutup secara kekal dengan palam konkrit kecuali dalam keadaan yang ditetapkan dengan ketat dan perundingan. Permintaan untuk data, pemeriksaan dan perundingan adalah bertentangan dengan halangan. Ia adalah pelaksanaan Perjanjian.
Hujah pembangunan Saxena juga terlalu dibesar-besarkan. Dia mengatakan Rajasthan dan sebahagian Punjab kekal gersang dan potensi hidrokuasa Jammu dan Kashmir yang Diduduki Secara Haram India (IIOJK) ditindas. Tetapi India menerima penggunaan tanpa had Sungai Timur dan mengekalkan hak yang ditetapkan di Sungai Barat. Perjanjian itu tidak melarang pembangunan di IIOJK. Ia mengawalnya kerana India adalah hulu dan Pakistan adalah hilir. Jika pembangunan ditangguhkan kerana reka bentuk mencari lebih banyak penyimpanan, kawalan atau budi bicara operasi daripada yang dibenarkan Perjanjian, masalahnya bukan bantahan Pakistan. Masalahnya adalah reka bentuk.
Hujah tenaga bersih juga tidak mengubah undang-undang. Tenaga boleh diperbaharui adalah penting, tetapi ia tidak boleh memadamkan had Perjanjian. Perjanjian sudah membenarkan hidrokuasa. Ia hanya memerlukan India untuk membina dan mengendalikan projek dalam langkah keselamatan yang dipersetujui. Keselamatan tenaga tidak boleh dicapai dengan menukar pengecualian aliran sungai menjadi hak simpanan hulu.
Surat-menyurat rundingan semula melemahkan lagi dakwaan bahawa Pakistan menolak penglibatan. India mengeluarkan notis pada 2023 dan 2024 mencari semakan dan pengubahsuaian di bawah Perkara XII(3), kemudian menambah alasan seperti demografi, tenaga bersih, keselamatan dan peruntukan peralihan. Pakistan berulang kali berkata ia terbuka untuk mendengar kebimbangan India, meminta India mengenal pasti kebimbangan tersebut dengan jelas, dan menekankan bahawa Suruhanjaya Indus Tetap adalah forum awal yang sesuai untuk penglibatan teknikal dan berkaitan Perjanjian. Pakistan juga menjelaskan bahawa keterbukaan untuk mendengar India tidak boleh dianggap sebagai permulaan automatik rundingan pengubahsuaian tanpa pemahaman bersama tentang alasan. Ia adalah disiplin undang-undang bukan pengelakan.
Tuduhan keganasan adalah bahagian paling berbahaya dalam tesis Saxena. Dia merujuk tuduhan sedemikian untuk berhujah bahawa muhibah antara Pakistan dan India tidak lagi wujud. Pakistan telah mengutuk keganasan dan telah menolak tuduhan India dan percubaan mereka untuk dikaitkan dengan perjanjian air. Rujukan Mukadimah kepada muhibah dan persahabatan bukanlah klausa penamatan. Jika India percaya pelanggaran Perjanjian wujud, Perkara IX memberikannya mekanisme. Jika ia mahu pengubahsuaian, Perkara XII(3) menyediakan laluan iaitu perjanjian yang disahkan dengan sewajarnya oleh kedua-dua kerajaan. Apa yang India tidak boleh lakukan ialah menukar tuduhan keselamatan yang tidak berkaitan menjadi lesen unilateral untuk menggantung kewajipan air. Memanggil penangguhan "keputusan yang betul" tidak mewujudkan kuasa undang-undang. Perjanjian dibuat tepat supaya kewajipan bertahan dalam krisis politik.
Perjanjian itu telah bertahan dalam peperangan dan krisis kerana ia distruktur sebagai undang-undang, bukan amal. Ia tidak menganggap persahabatan. Ia mewujudkan kewajipan walaupun tidak percaya. Ia tidak melarang India daripada pembangunan. Ia mengawal pembangunan di mana India mempunyai kawalan hulu dan Pakistan menanggung risiko hilir. Ia memberikan Pakistan perlindungan undang-undang terhadap gangguan ke atas sungai yang bergantung kepada rakyatnya.
Itulah perbezaan yang terlepas oleh artikel Saxena. Jika setiap langkah keselamatan Perjanjian digambarkan sebagai ketidakadilan, setiap bantahan Pakistan sebagai halangan, setiap prosiding timbang tara sebagai senjata, dan setiap langkah unilateral India sebagai pembetulan diri yang sah, maka undang-undang digantikan dengan budi bicara hulu. Itulah yang Perjanjian itu direka untuk dielakkan.
Perjanjian Air Indus bukanlah subsidi India kepada Pakistan. Ia adalah penyelesaian hak yang bersaing dan kerentanan wujud. Oleh itu, kedudukan Pakistan adalah mudah, hormati Perjanjian, kongsi data, benarkan pemeriksaan, selesaikan soalan melalui Suruhanjaya dan Perkara IX, dan bina hanya apa yang dibenarkan Perjanjian. Itu bukan senjata. Ia adalah kedaulatan undang-undang.
* Syed Muhammad Mehar Ali Shah adalah Pesuruhjaya Pakistan untuk Air Indus. Beliau menulis sebagai respons kepada P.K. Saxena, bekas Pesuruhjaya India untuk Air Indus.
** Ini adalah pendapat peribadi penulis atau penerbitan dan tidak semestinya mewakili pandangan Malay Mail.
